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推进林草治理体系和治理能力现代化——国家林业和草原局党组书记、局长张建龙接受《瞭望》新闻周刊记者专访

媒体:《瞭望》新闻周刊  作者:扈永顺
专业号:于彦奇
2020/1/19 13:38:22

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◇加快补齐制度短板,全面提升治理效能,把林草事业现代化建设不断推向前进

◇坚持用改革的办法推进林草治理体系和治理能力现代化

近日,国家林业和草原局公布了三江源国家公园体制试点区的一组数据:水源涵养量平均增幅6%以上,草地覆盖度提高11%以上,产草量提高30%以上,环境质量持续提升,生态功能不断强化。2020年,三江源国家公园将正式设立。

国家公园是我国建立自然?;さ靥逑档淖茏ナ?。2019年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然?;さ靥逑档闹傅家饧?,标志着我国自然?;さ亟肴嫔罨母锏男陆锥?。

自然?;さ靥逑到ㄉ枋俏夜拿鹘ㄉ璧囊徊糠?。近年来,在党和国家高度重视下,我国自然生态?;ちΧ炔欢霞忧?,一些重要领域和关键环节改革得以破冰。2018年,新组建了国家林业和草原局,并加挂国家公园管理局牌子,生态?;ば薷吹闹霸鸶蛹型骋?,治理能力不断提升。

国家林业和草原局党组书记、局长张建龙日前接受《瞭望》新闻周刊记者专访时表示,林草治理体系是国家治理体系的组成部分,是建设生态文明和美丽中国的决定性因素。推进林草治理体系和治理能力现代化,是当前及今后全国林草系统的一项重大战略任务。国家林草局将从国家战略全局的高度,充分认识推进林草治理体系和治理能力现代化的意义,加快补齐制度短板,全面提升治理效能,把林草事业现代化建设不断推向前进。

林草治理体系需要现代化

《瞭望》:我国林草资源的现状是怎样的?

张建龙:新中国成立后,国家始终将林草事业纳入工作全局来谋划与推动。早在1956年,毛泽东同志就发出了“绿化祖国”的伟大号召,并要求在一切可能的地方,均按规格种起树来。改革开放后,国家更加注重发挥林草资源的生态功能,逐步加大生态?;ば薷赐度肓Χ?。进入新世纪,又根据社会主导需求的变化,确立了以生态建设为主的林业发展战略。十八大以来,党中央提出了一系列推动林草事业发展的新理念新思想新战略。

这些举措有力推动了林草事业发展,我国林草资源持续增长,城乡面貌和人居环境明显改善。例如山西右玉县70年来持续不懈开展植树造林,森林覆盖率由0.26%提升到56%。河北塞罕坝林场三代人奋战50多年,累计营造人工林112万亩。甘肃八步沙林场“六老汉”三代人苦干38年,治沙造林21万多亩,等等,这样的案例还有很多。

目前,我国森林覆盖率由新中国成立初期的8.6%提高到了22.96%,森林资源持续增长,人工林保存面积稳居全球首位;全面停止了天然林商业性采伐,所有天然林实现休养生息;累计退耕还林还草5.15亿亩,惠及4100万农户、1.58亿农民;草原综合植被覆盖度达55.7%,湿地?;ぢ蚀?2.2%;荒漠化土地面积连续10多年净减少,成为全球防治荒漠化的典范;建立各类自然?;さ?.18万处,占国土陆域面积18%、海域面积4.6%,大熊猫、朱鹮、藏羚羊、苏铁等珍稀濒危物种得到有效?;?;林产品供给能力明显提升,成为世界上生产、贸易、消费第一大国。

《瞭望》:为什么要在当前提出推动林草治理体系和治理能力现代化?

张建龙:我国林草事业与祖国发展同频共振,取得了举世瞩目的成就。但是建设美丽中国,实现生态良好,林草事业还有诸多短板。

总体来看,我国仍然缺林少绿、生态脆弱、生态产品短缺,与美丽中国的目标和人民群众的期盼还有较大差距。

与发达国家相比,与建设生态文明的要求相比,我国林草事业发展水平仍然落后,林地产出率、科技贡献率亟待提高。各种生态资源总量不足、质量不高、功能不强,自然生态系统的多种效益没有充分发挥,林地、草地、湿地、沙地和物种蕴藏的巨大潜力没有全面释放,绿水青山没有很好地转化为金山银山。特别是草原退化、湿地减少、物种灭绝、水土流失、风沙危害等生态问题严重,木材对外依存度超过50%,珍贵木材、木本油料等优质林产品供不应求。

一些地方资源破坏和生态退化的现象依然突出,制约经济社会可持续发展。在贯彻山水林田湖草系统治理的要求中,林草工作的一些方面还没有完全体现这一重要理念。有的重点生态工程建设任务比较单一,虽然治理重点突出,但是容易顾此失彼,影响治理成效。

出现这些问题,既有自然条件不利等限制性因素,也有林草治理体系和治理能力不强、不适应高质量发展等深层次原因。需要通过推进林草治理体系和治理能力现代化,在制度建设和治理能力上下功夫,着力构建统筹推进山水林田湖草系统治理的制度体系,发挥制度管根本、利长远的作用,提升我国生态治理的能力和成效。

70年来,我国林草制度体系不断健全,搭建起了林草制度的“四梁八柱”,这为推动林草治理体系和治理能力现代化提供了基础。尤其是十八大以来,中央高度重视林草工作,在国有林区林场、集体林权制度改革,以及湿地?;?、防沙治沙、天然林?;?、自然?;さ靥逑到ㄉ?、国家公园试点等方面出台了一系列制度方案,基本完成了林草改革的顶层设计,为推进林草治理体系和治理能力现代化奠定了坚实基础。

将生态文明思想转化为具体的林草制度

《瞭望》:从顶层设计看,对林草治理体系和治理能力的现代化提出了哪些要求?

张建龙:推动林草治理体系和治理能力现代化,是完善生态文明制度体系的要求。十八大以来,党中央着眼建设生态文明和美丽中国的大局,把林草事业放在更加重要的位置。

林业建设是事关经济社会可持续发展的根本性问题;发展林业是全面建成小康社会的重要内容,是生态文明建设的重要举措;森林关系国家生态安全,要着力推进国土绿化,着力提高森林质量,着力开展森林城市建设,着力建设国家公园……这些战略思想是习近平生态文明思想的重要内容,是指导林草事业改革发展的根本遵循。

坚持和完善生态文明制度体系,促进人与自然和谐共生。构建以国家公园为主体的自然?;さ靥逑?,健全国家公园?;ぶ贫?;开展大规模国土绿化行动,筑牢生态安全屏障。这是十九届四中全会《决定》的明确要求,也是全面深化林草改革、完善林草制度体系的重点任务。

统筹山水林田湖草系统治理,就要注重生态?;ず椭卫淼恼逍?、系统性、协同性。2018年机构改革,党中央把监督管理各类自然?;さ睾筒菰闹澳芡骋坏搅植莶棵?,基本形成了统筹山水林田湖草系统治理的组织体系。十九届四中全会进一步要求健全生态?;ず托薷粗贫?,统筹山水林田湖草一体化?;ず托薷?,加强森林、草原、湿地等自然生态?;?。

推进林草治理体系和治理能力现代化,就是要完善和发展好这些基础性制度。落实好这些战略思想和决策部署,不仅要对组织体系进行全方位重构,而且要从思想观念、体制机制、政策措施等方面进行系统性变革,切实将习近平生态文明思想全面转化为具体的林草制度,更好地指导和推动生态文明建设与林草事业发展。

《瞭望》:如何准确把握推进林草治理体系和治理能力现代化的总体要求?

张建龙:根据十九届四中全会《决定》精神,结合林草工作实际,推进林草治理体系和治理能力现代化的总体思路是:以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,认真践行习近平生态文明思想,牢固树立绿水青山就是金山银山的理念,以全面深化改革为总抓手,以推动高质量发展为总要求,按照党中央、国务院的系列决策部署,着力构建系统完备、科学规范、运行有效的林草制度体系,全面提升系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的能力,为林草事业现代化建设提供坚实保障,更好地推动生态文明和美丽中国建设。

新时代全面深化林草改革,必须以推进林草治理体系和治理能力现代化为主轴,更加注重解决深层次的体制机制性问题,加快建章立制,着力构建和完善林草制度体系。更加注重改革的系统性、整体性、协同性,通过创新体制机制,完善政策措施,全面推进山水林田湖草系统治理。更加注重推动林草事业高质量发展,通过完善制度体系,提升治理效能,增强自然生态系统功能,促进多种效益充分发挥。更加注重制度执行和落实,及时将行之有效的制度上升为法律法规,切实将制度优势转化为治理效能。

用制度体系将目标落到实处

《瞭望》:如何将林草治理体系和治理能力现代化的总体要求落到实处?

张建龙:经国序民,正其制度。制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。当前和今后一个时期,推进林草治理体系和治理能力现代化,要紧密结合林草工作实际,着力完善和发展国土绿化制度、森林资源?;ぶ贫?、国有林管理制度、集体林权制度、草原?;ば薷粗贫?、湿地?;ば薷粗贫?、荒漠化综合治理制度、自然?;さ乇;す芾碇贫?、国家公园?;ぶ贫?、资源利用监管制度。

落实国土绿化制度。充分发挥全民绿化的制度优势,坚持数量和质量并重、质量优先,走科学、生态、节俭的绿化发展之路。

落实森林资源?;ぶ贫?。坚持用严格的制度、高效的手段?;し⒄股趾鸵吧参镒试?。

落实国有林管理制度,建立健全?;ど透纳泼裆墓辛止芾硖逯苹?。

落实集体林权制度,保持集体林地承包关系长久稳定。

草原?;ば薷捶矫?,强化草原改革顶层设计,建立健全草原?;ば薷粗贫?,缓解草原?;び肜玫拿?。

湿地?;ば薷捶矫?,落实《湿地?;ば薷粗贫确桨浮?,加快建立系统完整的湿地?;ば薷粗贫?。

荒漠化综合治理方面,落实《沙化土地封禁?;ば薷粗贫确桨浮?,加快防沙治沙步伐。

落实自然?;さ乇;す芾碇贫?。全面落实《关于建立以国家公园为主体的自然?;さ靥逑档闹傅家饧?,对各类自然?;さ亟型骋还芾?、全面?;?、系统治理。

落实国家公园?;ぶ贫?。坚持国家公园统一设立、规划和评估,推动建立统一规范高效的管理体制,实行中央政府直接管理或委托省级政府管理,组建统一管理机构,明确国家公园管理机构与地方政府相关职能部门的权责。

落实资源利用监管制度。牢固树立绿水青山就是金山银山理念,坚持集约节约、合理高效利用林草资源。

这十项制度,从我国林草工作实际出发,是推动林草事业发展的重要制度,具有方向性和引领性。要不断完善和发展这些制度,在固根基、扬优势、补短板、强弱项上下功夫,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,把我国林草的制度优势更好转化为治理效能,为实现林草事业高质量发展、建设生态文明和美丽中国提供有力保障。

需注意的是,将这些改革举措全部落实到位,要下更大功夫,有的改革还需要进一步细化深化,改革过程中还会遇到许多新情况新问题。因此,决不能停下脚步,决不能有松口气、歇歇脚的想法,必须以更大的力度、更实的举措把改革不断推向前进,坚持用改革的办法推进林草治理体系和治理能力现代化。

不断完善法律体系

《瞭望》:推动林草治理体系和治理能力现代化需要建立什么样的法律体系?

张建龙:完善的法治是林草治理体系和治理能力现代化的重要标志。

从我国林草法治体系建设进程来看,1954年颁布的宪法就有关于森林的内容,1982年颁布的宪法对森林草原权属、自然资源合理利用、珍贵动植物?;ぷ鞒隽斯娑?,为林草领域立法提供了宪法依据。上世纪80年代以来,先后颁布实施了森林法、草原法、野生动物?;し?、防沙治沙法、退耕还林条例等法律法规,形成了较为完善的林草法律法规体系,为依法?;す芾砹植葑试刺峁┝擞辛ΡU?。同时,全国建立了完整的林业执法和草原监理队伍,并始终坚持严格执法,严厉打击破坏林草资源的违法犯罪行为。特别是近年来严肃查处秦岭北麓西安境内违规建别墅、祁连山?;で苹档却蟀敢?,从严依法治理的力度不断加大,对违法犯罪行为形成了强有力震慑。

2019年底,新修订的《中华人民共和国森林法》经十三届全国人大常委会会议表决通过,将国有林区林场改革、集体林权制度改革等实践检验行之有效的改革举措转化为法律规范,为林业改革发展提供了法律保障。

目前,正在修订草原法,制定湿地?;し?、自然?;さ胤?、国家公园法等法律,积极完善林草执法体制机制,广泛开展林草法治宣传教育,用最严格的制度、最严密的法治?;ち植葑试吹木置娼徊焦?。

下一步,要改进立法理念,按照统筹山水林田湖草系统治理的要求,推动林草领域立法由注重?;す芾淼ヒ蛔匀蛔试聪蜃⒅乇;す芾碚鲎匀簧低匙?,推动各类自然?;さ赜煞稚⒐芾硐蛲骋还芾碜?,增强生态?;ば薷吹南低承?、整体性和有效性。坚持立改废并举,加强自然?;さ?、国家公园、湿地、天然林?;さ戎匾煊蛄⒎?,完善已有法律法规,建立全面覆盖自然生态系统、野生动植物?;ず妥匀槐;さ氐牧植莘煞ü嫣逑?。理顺行政执法体制,整合木材检查、草原监理、森林植物检疫、林草种苗等执法队伍,推动国家公园等自然?;さ赝骋恢捶?,建立森林督查与执法协作机制。完善多部门联合执法机制,发挥好森林公安作用,严厉打击各类破坏林草资源的违法犯罪行为。加强执法监督和宣传教育,增强法治观念和法治思维,促进各方面自觉尊法学法守法用法。建立健全林草资源损害赔偿和责任追究制度。

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